Superstições políticas

Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional
Argelina Figueiredo e Fernando Limongi
Fundação Getúlio Vargas
(Tel. 0/xx/21/559-5550)
232 págs., R$ 21,00

RENATO LESSA

"Executivo e Legislativo" reúne resultados de um dos mais fecundos e consistentes programas de investigação em curso na ciência política brasileira. Uma definição a um só tempo contida e concisa a respeito do livro pode ser encontrada nas próprias palavras dos autores: trata-se do "estudo sistemático da organização institucional do sistema político brasileiro sob a Constituição de 1988 e de seus efeitos sobre o papel dos poderes Legislativo e Executivo na formulação de políticas públicas".
A fórmula de apresentação escolhida pelos autores não nos deve iludir: mais do que um "estudo sistemático" de algumas das mais relevantes instituições políticas brasileiras nos anos recentes, o livro encerra um poderoso exercício de demolição de superstições. Enquanto parte considerável da comunidade acadêmica brasileira dedicada ao estudo das instituições políticas, pelo silêncio ou pela contribuição ativa, transformou-se em uma comunidade epistêmica que dá sustentação à infrene e dogmática obsessão governamental de reformismo institucional, os autores -céticos, "sans le savoir"- apresentam sólidas razões para duvidar.
Em outras palavras, o considerável volume de pesquisa empírica reunido no livro, mais do que "dizer como as coisas são", contradiz um renitente conjunto de crendices a respeito do desempenho institucional da democracia brasileira. Tal conjunto tem se manifestado mediante juízos catastróficos a respeito da forma de governo, do sistema eleitoral e do sistema partidário em operação no país.
Mas estamos muito distantes de um mero exercício acadêmico, marcado pela pretensiosa e enfadada afirmação da superioridade da razão analítica contra a mitologia institucional. Se ficarmos nessa pobre chave, nos esqueceremos do singelo fato de que mitologias institucionais movem o mundo e podem impor ao processo político e institucional consequências reais: dos juízos apocalíticos a respeito das instituições brasileiras, por exemplo, têm decorrido prescrições para uma engenharia política e institucional conservadora.

Indisciplina partidária
Segundo tal engenharia, os pecados da democracia brasileira residem no seu caráter exagerado e "natural": partidos em excesso, comportamento parlamentar desregrado, ausência de disciplina e consistência partidárias e, no limite, eleições em demasia. Os trabalhos de Argelina e Limongi ajudam a nos persuadir a respeito do fato de que tais pecados têm, antes, fisionomia contrária. E mais: as razões dos entraves à democracia no Brasil podem ser buscadas, ainda que não exclusivamente, no comportamento e nas prescrições de seus pretensos reformadores.
A primeira superstição dissolvida pelos autores diz respeito ao "mito da indisciplina partidária no Brasil". Trata-se de mito tão longevo que merece, com todas as honras, lugar no panteão da mitologia nacional, ao lado dos mitos das três raças, do brasileiro cordial, da democracia racial e de outros pares ilustres. Segundo o mito em questão, os parlamentares brasileiros seriam movidos por comportamento individualista e errático, atestado nas altas taxas de mudança de partido por eles praticada.
O principal argumento sustentado pelos autores, a esse respeito, demonstra que, dadas as condições institucionais vigentes no país, não é necessário que a disciplina partidária seja gerada fora do Congresso, vale dizer na "arena eleitoral". Ainda que nesse domínio a troca de legendas e disputa personalizada possam sugerir a presença dominante de estratégias individualistas, o mesmo não ocorre na arena parlamentar. O controle centralizado sobre a agenda e os trabalhos parlamentares, exercido pelos líderes partidários e, sobretudo, pelo Executivo, reduz as chances de sucesso de iniciativas puramente individuais dos deputados. A eficácia do trabalho do parlamentar individual está, portanto, associada a padrões fortes de disciplina partidária no interior do Legislativo.
O que sustenta esse achado é o primeiro estudo sistemático feito entre nós sobre o comportamento partidário parlamentar, baseado em votações nominais no período 1989-1994, e realizado pelos autores. Em outros termos, a análise do comportamento parlamentar deixa de ser deduzida de características gerais e supostamente automáticas do nosso sistema eleitoral e passa a ser examinada indutivamente, com base nas votações nominais. Vale dizer, com base nas decisões finais dos parlamentares. A análise de 221 votações nominais, tal como apresentada no capítulo 3 do livro ("Os Partidos Políticos na Câmara dos Deputados: 1989-1994"), detectou que em 89% delas os resultados são previsíveis a partir da posição dos líderes de bancadas. Em suma, e nos termos utilizados pelos autores: a disciplina partidária constatada no Legislativo brasileiro refuta a tese segundo a qual a forma de governo e as leis eleitorais e partidárias são os únicos determinantes do comportamento parlamentar.
O capítulo 4 ("Poder de Agenda, Disciplina e Apoio Partidário na Câmara de Deputados"), ao tratar de investigar o grau de sucesso do Executivo na aprovação de sua agenda legislativa, contribui para a erosão de outra persistente crença institucional brasileira, a saber, a que sustenta a superioridade indisputada "do" parlamentarismo sobre "o" presidencialismo. O capítulo mencionado demonstra que o Executivo organiza o apoio a sua agenda em moldes semelhantes aos encontrados em países parlamentaristas. A distribuição de ministérios, por exemplo, entre as legendas que dão apoio ao governo faz com que 9 em cada 10 votos de parlamentares desses partidos sejam fiéis. O Legislativo, assim, não se apresenta como óbice à ação do Executivo, como faria supor uma avaliação formal do arranjo institucional brasileiro. É importante destacar que a análise das votações nominais na Câmara é atualizada até 1999, incluindo votações de emendas constitucionais, revelando que a disciplina parlamentar seguiu inalterada.

Dinâmica legislativa
O mesmo efeito de esclarecimento a respeito da disjuntiva "parlamentarismo x presidencialismo" pode ser encontrada no primeiro capítulo ("Bases Institucionais do Presidencialismo de Coalizão"). Nele, os autores pretendem "explicar o sucesso do Executivo na aprovação de sua agenda legislativa, o comportamento disciplinado dos parlamentares e o apoio partidário obtido pelos diferentes governos brasileiros sob a vigência da Constituição de 1988".
Ponto importante da análise é o abandono da suposição de que presidencialismo e parlamentarismo são regidos por lógicas diversas. A pista aberta por Shugart e Carey, que chama a atenção para variações dentro do regime presidencialista (tão relevantes quanto suas diferenças para com os parlamentarismos), é explicitamente seguida. No caso brasileiro, os autores demonstram que o controle da agenda legislativa por parte do Executivo produz o mesmo efeito nos dois sistemas de governo, aproximando o nosso tipo de presidencialismo da forma parlamentarista.
Para além da investigação a respeito da dinâmica legislativa no Brasil contemporâneo, o livro de Argelina e Limongi é uma inestimável contribuição ao entendimento do que poderíamos designar como a República de 1988. É essa a sensação que deriva da leitura combinada de dois dos principais capítulos do livro: "Mudança Constitucional, Desempenho do Legislativo e Consolidação Institucional" e "O Congresso e as Medidas Provisórias: Abdicação ou Delegação?".
O ponto de partida para a avaliação de nossa experiência republicana recente é a análise do arcabouço institucional que conforma as relações Executivo-Legislativo, estabelecidas pela Constituição de 1988. Como sabemos, a Carta de 88 não significou um retorno aos quadros da República de 46. É possível mesmo falar de uma "continuidade legal" entre o experimento de 1964 e a República de 88, ao menos no que diz respeito às normas que regulam as relações entre Executivo e Legislativo. Tal descendência sustenta a preponderância legislativa do Executivo, em forte contraste com a experiência da República de 46: "Sob a Constituição de 88, o Executivo tornou-se o principal legislador, "de jure" e de fato".
Os sinais dessa preponderância estão presentes na dilatada (e inédita em períodos democráticos) capacidade do Executivo em controlar a agenda -tanto em termos de "timing" como de conteúdo- dos trabalhos legislativos. Seus mecanismos são diversos: extensão da exclusividade de iniciativas do Executivo, poder de editar medidas provisórias e faculdade de solicitar urgência para os seus projetos. O efeito necessário é a presença de um padrão altamente centralizado de organização do Congresso, que acaba sendo estruturado pelos partidos políticos.
A análise dos autores permite, portanto, inferir um traço paradoxal no desempenho da República de 1988. A força e relevância dos partidos não decorre de seus vínculos extraparlamentares, mas da posição funcional que ocupam na "arena parlamentar". O predomínio do presidente na arena legislativa pode ser a um só tempo percebido como fator de heteronomia política e institucional do Legislativo e como fiador da relevância dos partidos políticos.

Medidas provisórias
De qualquer modo, uma das singularidades da República de 1988 é o alargamento das funções legislativas do Executivo. A esse respeito é impossível desconsiderar o papel das medidas provisórias, o "mais poderoso instrumento legislativo" de que dispõe o presidente, estabelecido pelo art. 62 da Constituição de 1988. O diagnóstico é claro: "O Executivo garante sua preponderância legislativa e inibe o desenvolvimento institucional do Legislativo, sobretudo porque pode recorrer à edição e posterior reedição de medidas provisórias". Mas as medidas provisórias são uma criação dos parlamentares, o que sugere um instigante paradoxo.
Buscando alguma racionalidade na manutenção por parte dos parlamentares de um instituto que suprime suas prerrogativas, os autores sugerem que as MP foram utilizadas sobretudo com vistas à formulação de políticas macroeconômicas e associadas a temas impopulares, o que caracterizaria a presença de um padrão de delegação, mais do que abdicação, na tolerância parlamentar diante da incessante abundância de medidas provisórias.
Para além (ou aquém) de uma classificação temática das medidas provisórias, importa ressaltar, como fazem os autores, a grande concentração de poder nas mãos do Executivo, quando este, mais do que a prerrogativa de edição, possui confortável maioria legislativa.
O instituto da medida provisória, defensável diante de um cenário no qual um governo minoritário no Legislativo busca compensar sua desvantagem dispondo da possibilidade de tomar iniciativas legislativas, converte-se em uma quimera nas mãos de um Executivo majoritário, sobretudo se não regulada. Seria o caso de enfatizar, no contextos das hipóteses apresentadas pelos autores, a possibilidade de que o uso obsessivo das medidas provisórias tenha a ver não apenas com a relação Executivo-Legislativo, mas com a que se estabelece entre o Presidente e os parlamentares de sua base. Aqui, além da pressa, parece operar a preocupação em reduzir custos de negociação no interior da própria coalizão de apoio ao presidente. Isso sem excluir, é claro, a boa e velha hipótese do hábito, há muito sugerida pelo grande sábio de Edimburgo como explicação para todos os absurdos humanos.
O leitor desse livro encontrará nele um belo exemplar da perspectiva institucionalista em ciência política. Embora os clássicos estejam explicitamente ausentes, sua presença implícita -ou até mesmo involuntária- é inevitável. Esse é um programa de investigação há muito abrigado pela tradição da teoria política: a análise das instituições, de seus efeitos e de seus processos de consolidação e decadência. Identificar os efeitos das instituições vigentes é uma tarefa intelectual que evoca a sábia bonomia do supracitado David Hume. O leitor que evoco teria mais a ganhar se o brilhante exercício analítico e empírico dos autores abrigasse uma narrativa histórica, que nos descrevesse o mundo dos fenômenos, já que, a despeito de nossa capacidade analítica, vivemos irremediavelmente entre eles.
De qualquer modo, o passo é gigantesco e nos proporciona um robusto estoque de conhecimento acumulado sobre as contemporâneas instituições políticas brasileiras.
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Renato Lessa é professor e pesquisador do Iuperj (Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro), professor de ciência política da UFF (Universidade Federal Fluminense) e autor de "A Invenção Republicana" (Topbooks).